El sistema pensional colombiano necesita una reforma desde hace más de diez años. Los motivos son variados. Aunque el aspecto más debatido ha sido la viabilidad financiera, también hay que considerar la baja cobertura y el desempeño de los fondos privados. El actual gobierno elaboró una propuesta de reformas que se encuentra en el último trámite en el Congreso.

La reforma pretende transformar el sistema de pensiones en uno de protección a la vejez que tenga tres componentes:

• uno no contributivo para los adultos mayores más vulnerables;
• otro semi-contributivo para los trabajadores que no cotizaron lo suficiente para pensionarse;
• y otro contributivo, en el que se complementan los dos regímenes actuales —el de prima media de Colpensiones y el de ahorro individual de los fondos privados—.

La cotización se divide entre los dos regímenes y la pensión se liquida de la misma forma: una parte en Colpensiones y otra en los fondos privados. Es lo que se denomina una reforma de pilares.

Las ventajas del sistema de pilares

El sistema de pilares es común en la mayoría de los países del mundo. El sistema de reparto —o prima media en Colombia— paga las pensiones con lo cotizado por los trabajadores, pero el envejecimiento poblacional, más adultos mayores y menos jóvenes, empezó a crear presiones financieras. Por eso se crearon los sistemas de ahorro individual para complementar la pensión.

Colombia es un caso raro donde la Ley 100 de 1993 hizo competir a los dos sistemas. Pasarnos al sistema de pilares es lo adecuado. Aunque algunos sugieren que por las presiones financieras el país adopte solo el sistema de ahorro individual, la presencia del Estado es importante: el envejecimiento es una tendencia mundial y la seguridad económica de los adultos mayores no puede depender solo del mercado.

El sistema de pilares tiene otras ventajas. Las dificultades financieras se dan porque las pensiones de sistemas como el de Colpensiones se basan en el salario y no en lo aportado. La forma de calcularlas es sobre el promedio salarial de los últimos diez años y con un porcentaje que oscila entre el 65 % y el 80 %. Esto hace que lo ahorrado no alcance para pagar toda la pensión.

Antes, cuando había más jóvenes contribuyendo que adultos mayores pensionados, los recursos eran suficientes. Pero la dificultad financiera aumentó con la disminución de la proporción de trabajadores por adulto mayor. En Colombia, desde 1999 lo cotizado no cubre las pensiones, y por eso hay que usar recursos de nuestros impuestos para pagarlas. Son los subsidios que tanto se mencionan. Disminuir la participación del régimen de Colpensiones a una parte de la pensión ayuda a aliviar la presión financiera.

La forma en que se calcula la pensión hace que, cuanto más alto sea el salario del cotizante, más alta es la pensión. Así, se beneficia más a quien tiene más oportunidades laborales y más capacidad de ahorro. Es una política regresiva. Cambiar al sistema de pilares, en el que no se usa la fórmula de Colpensiones para toda la pensión, sino solo para una parte, elimina los beneficios a las pensiones altas y ayuda a reducir la desigualdad.

La reforma también pretende que parte de lo cotizado se destine a financiar el régimen no contributivo bajo el principio de solidaridad. Es un ingreso para los adultos mayores más vulnerables, que hoy apenas reciben un tercio de los cerca de 5 millones de adultos mayores que no cuentan con protección económica en la vejez, y que es de unos 80 mil pesos mensuales. La meta es ampliar la cobertura y que el ingreso sea al menos igual a la línea de pobreza extrema para que ningún adulto mayor quede en esa situación. Es una meta social importante y deseable.

Ahora bien, entre más se cotice a Colpensiones, más subsidio recibirá al pensionarse. Esto afecta financieramente las pensiones de las generaciones futuras. La reforma plantea que se coticen hasta 2,3 salarios mínimos a Colpensiones, pero sería mejor un límite más bajo. Este límite aplicaría para todos los cotizantes —hoy la mayoría están en fondos privados y no tienen subsidio, pero con la reforma todos tendrían subsidio sobre los 2,3 salarios mínimos—, lo que reduciría el beneficio de la reforma de pilares para las finanzas públicas.

La inversión del PIB en las pensiones

No obstante, hay que relativizar la preocupación financiera en la medida en que muchos países están dedicando una mayor parte de los recursos públicos a las pensiones debido al envejecimiento de la población. En términos comparativos, datos del Banco de España indican que en 2019 el gasto en pensiones en ese país llegó al 12,7 % del PIB, por encima de la media simple de la UE —10,4 %—, y por debajo de países como Grecia, Italia y Portugal cuya media superó el 15 %.

Un estudio de la CEPAL señala que en 2017 se invirtió el 3,6% del PIB en pensiones en América Latina y en los dos países más equitativos de la región, Uruguay y Costa Rica, se invirtió 9 % y 5,7 % respectivamente. En Colombia se asigna alrededor de 1,5 % del PIB a las pensiones de Colpensiones y más de dos tercios de los pensionados reciben una pensión de esta entidad. Por ello, es necesario revisar los regímenes especiales.

Asimismo, cuando un sistema pensional enfrenta dificultades financieras, la mejor reforma es modificar los parámetros: edad, tasa de cotización, semanas a cotizar, o tasa de reemplazo —el porcentaje que se aplica a la historia salarial, que en Colombia empieza en 65 %—. La propuesta no modifica los parámetros, que en términos comparativos son muy bajos, y que, políticamente hablando, son difíciles de reformar. Recordemos las protestas de los chalecos amarillos en Francia cuando el presidente Macron sugirió aumentar dos años la edad. De todas formas, para asegurar la seguridad económica de las futuras generaciones, Colombia tendrá que hacer esta reforma.

Los problemas de la reforma

Si bien enfrenta problemas financieros, estos son menos graves que en otros países debido a la baja cantidad de pensionados. Solo 1 de cada 4 adultos mayores recibe pensión, lo cual es socialmente inaceptable. La reforma plantea medidas para ampliar la cobertura, algunas ya existentes como la pensión familiar y el aporte por semanas, y otras sugeridas, como la pensión anticipada, pero, el problema de fondo radica en el mercado laboral.

La mejor forma de aumentar la cobertura pensional es mediante una reforma laboral efectiva, que genere oportunidades de empleo y facilite la cotización.

Muchos trabajadores no aportan porque la ley solo lo permite si ganan el salario mínimo y trabajan el mes completo. Sin embargo, en 2023 el 45 % de los trabajadores, más de diez millones de personas, ganaron menos del mínimo. En otros países, existen categorías de trabajadores autónomos, sin horarios fijos y con ingresos variables, que sí pueden cotizar. La falta de flexibilidad en las condiciones laborales colombianas obstaculiza la construcción de un futuro financiero para la vejez, manteniendo la cobertura pensional en niveles bajos.

Culpar exclusivamente al sistema pensional de la baja cobertura es insuficiente y añade una carga financiera adicional. La mejor forma de aumentar la cobertura pensional es mediante una reforma laboral efectiva, que genere oportunidades de empleo y facilite la cotización. Esto lleva nuevamente a la importancia de reformar los parámetros del sistema, como la tasa de cotización o las semanas requeridas, lo cual resulta difícil sin una legislación laboral adaptada a la realidad del mercado laboral.

La reforma actual pasa por alto otros aspectos relevantes. Es crucial fortalecer BEPS, el programa flexible de ahorro para la vejez que incentiva a los trabajadores informales, mientras se lleva a cabo la reforma del mercado laboral. Además, es necesario abordar la excesiva carga normativa y judicial del sistema pensional, que ha llevado a que muchos casos sean decididos por los jueces en lugar de las administradoras, generando desconfianza en la ciudadanía. También se requiere reforzar la supervisión del nuevo sistema y de los fondos privados, posiblemente mediante la creación de una superintendencia de pensiones encargada de evaluar el desempeño, el servicio y los aspectos financieros.

Es esencial replantear la fecha de ejecución de la reforma en el último debate. Hacerlo para el año 2025 resulta inviable, ya que tanto el sistema pensional como Colpensiones no están preparados para implementar una reforma de tal envergadura. Se necesita una revisión exhaustiva de las instituciones involucradas, incluyendo una reorganización de Colpensiones para recibir a 8 millones más de afiliados. La coordinación entre Colpensiones y los fondos privados para liquidar las pensiones de forma simultánea y con la misma historia laboral también podría requerir más tiempo del previsto.

Hace necesario establecer una supervisión rigurosa en este sentido. Por ejemplo, mediante la creación de una superintendencia con un plan de ejecución y un cronograma definidos. Asimismo, es esencial garantizar la protección de los recursos ahorrados, lo cual implica la creación de una entidad independiente al gobierno de turno, conformada por individuos cualificados y sin conflictos de interés, cuya prioridad sea velar por el uso adecuado y la rentabilidad a largo plazo de dichos recursos.

En suma, es conveniente reformar el sistema pensional hacia uno que brinde protección a la vejez basado en pilares y con una complementariedad entre los dos regímenes existentes. Para aumentar la cobertura, se requiere una reforma laboral efectiva. Además, para afrontar los retos financieros derivados del envejecimiento demográfico, será necesario revisar los parámetros del sistema de manera consistente con la reforma laboral.