El perfeccionamiento de los sistemas de pensiones en América Latina requiere, en primer lugar, definir los objetivos de cobertura, montos de pensión, tasas de reemplazo y redistribución que la sociedad busca obtener a través de la operación de los distintos pilares que los conforman. Esos objetivos debieran estar relacionados con la línea de la pobreza y con los salarios, y son diferentes para cada pilar. Además, el funcionamiento conjunto de ellos debe ser consistente con los objetivos planteados.

Existe consenso técnico de que en los países latinoamericanos es indispensable aumentar gradualmente las tasas de cotización y las edades de pensión en el pilar contributivo obligatorio para financiar mejores beneficios. También es necesario hacer reformas de diseño y operación a los programas de pensión para aumentar los volúmenes de ahorro, incorporar a grupos de trabajadores que actualmente no están cubiertos, enfrentar los cambios que están ocurriendo en los mercados laborales (creación de nuevos tipos de trabajo) y lidiar con el envejecimiento de nuestra población (menores tasas de natalidad y mayor expectativa de vida al momento de jubilar).

Dicho lo anterior, esta nota de pensiones se focaliza en analizar la interrelación entre programas sociales y los incentivos y desincentivos que éstos generan para realizar aportes a los programas contributivos de pensión, y las principales causas de los bajos niveles de ahorro y densidad de cotización en los programas contributivos obligatorios, más allá de las insuficientes tasas de cotización.

A partir de diferentes publicaciones especializadas, se identificaron las siguientes causas como las más relevantes: las características del mercado laboral; la baja productividad y nivel de ingresos y la escasa capacidad de ahorro de muchos trabajadores; las insuficiencias de las diferentes políticas públicas para enfrentar contingencias sociales; la falta de integración y complementación entre los diferentes programas de la seguridad social y entre los distintos pilares del sistema de pensiones; la existencia de programas de protección social no contributivos que no incentivan la formalización y benefician a sectores informales; la debilidad en la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones previsionales por parte de los empleadores y la evasión y elusión que ello implica; las características de largo plazo del ahorro para pensiones; la falta de educación previsional de los afiliados; y la insuficiente valoración que tienen las personas de los beneficios previsionales que los sistemas pueden otorgar.

La estrecha relación entre el mercado laboral y el sistema de pensiones resalta la importancia de perfeccionar y promover un buen funcionamiento de este mercado donde la alta informalidad, la frecuente rotación de trabajadores entre distintos tipos de trabajo formal e informal, el desempleo y la inactividad, afectan la regularidad y la densidad en el pago de cotizaciones a los programas de pensiones. Los altos costos de contratación y despido son factores decisivos para explicar la informalidad y el comportamiento de afiliación y aporte a los programas de pensiones contributivas. La experiencia de los países de América Latina muestra también que es indispensable fortalecer la fiscalización, pues la evidencia indica que la debilidad en el control que ejercen los organismos fiscalizadores es otro elemento que explica la persistencia de altos niveles de incumplimiento de la normativa laboral y la evasión y elusión de las cotizaciones previsionales.

Por otra parte, la insuficiencia de la cobertura y de los beneficios de los programas de seguridad social para proteger a los trabajadores frente a los riesgos financieros que implica la ocurrencia de diversas contingencias sociales (como la cesantía y/o caída de ingresos), genera graves consecuencias para las personas cuando dichas eventualidades se materializan.

Si éstas afectan a un gran número de trabajadores, como ocurrió con la pandemia del Covid-19, se generan presiones políticas y ciudadanas para solucionarlas a través de programas que no fueron diseñados para este propósito, como es el caso de los retiros masivos anticipados del ahorro previsional obligatorio. Si bien estas medidas pueden aliviar la situación financiera de algunos trabajadores y sus familias en el corto plazo, los perjudican a mediano y largo plazo.

Estas experiencias resaltan la importancia de planificar reformas que busquen paulatinamente incrementar las coberturas de los programas sociales a medida que las condiciones financieras/fiscales de los países lo permitan, bajo un diseño que integre adecuadamente el conjunto de las políticas públicas de seguridad social. Diversos estudios de países de la región han mostrado la falta de integración y complementación entre programas sociales por la existencia de desincentivos a la declaración de los verdaderos ingresos, porque los beneficios percibidos se reducen o se pierden cuando los ingresos formales aumentan. Adicionalmente, dichos estudios muestran también que falta incluir en esos programas medidas que fomenten la participación en los programas contributivos de pensiones.

Basados en estos antecedentes, se advierte la necesidad de que los programas sociales se interrelacionen apropiadamente; no premien la informalidad por sobre la formalidad; tengan herramientas de focalización que aseguren que las prestaciones lleguen a los beneficiarios con los menores costos de administración; eviten desincentivar innecesariamente la participación en los programas contributivos; e incorporen en la medida de lo posible premios por participar en estos programas y actividades de educación de los beneficios que brindan a los trabajadores.

Si bien es inevitable que se consideren los ingresos de las personas y familias en los instrumentos de focalización, es recomendable que los criterios de acceso y de reducción o eliminación de beneficios sean graduales en función del ingreso y no con cortes abruptos. Adicionalmente, se debiera intentar tener la mejor información posible de los ingresos percibidos, integrando la información de los diversos organismos públicos.

También es importante que se consideren todos los ingresos para determinar el monto de los beneficios a recibir, y no solo los de pensión, como ocurre con el cálculo del monto de la Pensión Garantizada Universal en Chile, que depende directa y exclusivamente del monto de la pensión autofinanciada en el sistema de AFP.

La existencia de múltiples programas de protección social dirigidos a los sectores de menores ingresos, con deficiencias en focalización y altos costos de administración, ha llevado a plantear reformas más radicales a las políticas sociales, eliminando los programas que son ineficientes y redundantes, y reemplazándolos por transferencias directas a los sectores que perciben menores ingresos formales (o ninguno) a través de un “impuesto negativo al ingreso” (cobro de impuestos a personas que superan cierto umbral de ingresos, y entrega de subsidios a quienes no alcanzan ese límite), y el cobro de impuestos progresivos a las personas de ingresos medios y altos.

Este tipo de reforma podría contribuir al aumento del ahorro previsional si es que promueve una mayor formalización del mercado laboral y elimina programas que otorgan beneficios dirigidos especialmente a los trabajadores informales. Sin embargo, para ello se requiere que se perfeccionen los instrumentos que permitan captar mejor los ingresos formales e informales que obtienen las personas, para evitar que se mantengan en la informalidad con el propósito de maximizar la percepción de las transferencias directas del Estado.

Las pensiones no contributivas son necesarias e importantes en un esquema multipilar de pensiones, porque permiten lograr objetivos de redistribución y solidaridad y contribuir a la solución de las bajas pensiones actuales y de la falta de derechos de pensión de muchas personas que llegan a la etapa de jubilación, pero al mismo tiempo la evidencia sugiere que el otorgamiento de estas pensiones está desincentivando los aportes a los programas contributivos de pensiones en varios de los países de la región.

Esto por cuanto su diseño genera un impuesto implícito, ya que el aumento del ahorro previsional y la obtención de una mayor pensión contributiva autofinanciada hacen perder o reducir el monto de las pensiones no contributivas. Por otra parte, la obtención de un ingreso vitalicio no contributivo genera un efecto ingreso en las personas, les da mayor seguridad en la etapa pasiva y, dado un cierto objetivo de pensión, reduce el ahorro propio que es necesario realizar.

En la medida que existan los recursos financieros necesarios, el monto del beneficio debiera ser cercano a la línea de la pobreza para dar un piso de seguridad a los pensionados y evitar que caigan en esta condición, y su cobertura debiera alcanzar a todas las personas mayores a cierta edad, excluyendo a los trabajadores de más altos ingresos.

La experiencia descrita previamente indica que montos mayores de pensiones no contributivas desincentivarán los aportes a los programas contributivos y, además, serían de alto costo poniendo en riesgo la sostenibilidad de las prestaciones en el tiempo.

En el diseño de las pensiones no contributivas, se debiera incorporar la posibilidad de que el beneficiario postergue la recepción de la pensión, recibiendo como contrapartida un mayor monto cuando lo solicite a más avanzada edad, lo cual debe ser diseñado y calculado actuarialmente. Este pilar no contributivo debiera ser financiado con impuestos generales.

Otras razones que explican la baja cobertura y densidad de cotización son la falta de educación sobre las características y beneficios de los programas de pensiones, la desconfianza de los trabajadores en el sistema, la que es alimentada muchas veces por mitos que algunos sectores políticos construyen y difunden respecto al origen de las bajas pensiones promedio que están entregando, y la posibilidad de obtener beneficios sin contribuir, todo lo cual afecta la valoración que tienen los trabajadores de los beneficios del empleo formal vs. el informal.

De aquí surge la relevancia de fortalecer la información y educación que se entrega a los trabajadores respecto a los beneficios del sistema de protección social y específicamente de los programas de pensiones, y de implementar iniciativas que estimulen y faciliten su participación en el sistema y generen una cultura de ahorro.

Dada la existencia de otras prioridades de corto plazo y la baja capacidad de ahorro que tienen muchos trabajadores, se debiera evaluar la creación de planes de ahorro voluntario con estímulos fiscales que favorezcan a todos los trabajadores (y no solo a quienes pagan impuesto a la renta); tengan distintos objetivos de ahorro (por ejemplo, educación, vivienda y pensión) para generar mayor interés y participación e ir contribuyendo a fortalecer la cultura del ahorro; otorguen mayor flexibilidad y simplicidad para realizar aportes; y que aprovechen los avances tecnológicos y las lecciones de la economía del comportamiento.

Finalmente, otros factores que afectan los niveles de ahorro son la percepción de la posibilidad de continuar trabajando a edades avanzadas para complementar los ingresos de pensión y la confianza de algunos trabajadores (cada vez menos) de que podrán contar con apoyo familiar en esta etapa.

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